Prof. Dr. Ludwig Renck – Wilramstr. 21 – 81669 München – Tel.
089/491871
Gutachtliche Stellungnahme zu Problemen des
Konkordats
des Landes Brandenburg mit dem Hl.Stuhl,
erstattet für
den Humanistischen Verband Berlin-Brandenburg e.V.
GLIEDERUNG
I. Kirchenverträge
II. Frühere Konkordate
III. Abschluss von Konkordaten
1. Regelungsmöglichkeiten
2. Nutzen von Kirchenverträgen
3. Fehlendes Gesetz über die Rechtsstellung der
Bekenntnisgemeinschaften
IV. Probleme des Vertragstextes
1. Überflüssige Vertragsklauseln
2. Zweck der vertraglichen Absicherung
3. Einzelne Absprachen
4. Vertragsdauer
5. Vertragszeitpunkt
6. Gleichbehandlungsaspekte
V. Staatliche Leistungen
1. Regelungsgehalt
2. Folgelasten
3. Säkularisationsfolgen und Religionsfürsorge
4. Leistungsgarantie
VI. Öffentliche Meinungsbildung
VII. Abschließende Beurteilung
München 2004
I. Kirchenverträge
Das Land Brandenburg kann selbstverständlich mit den Kirchen wie mit allen
inner-staatlichen Verbänden paktieren. Verträge pflegen abgeschlossen zu werden, um
regelungsbe-dürftige Angelegenheiten rechtlich dauerhaft zu ordnen. Das Konkordat
behandelt dagegen überwiegend Gegenstände, die bereits normativ zwingend und sachlich
ausreichend geregelt sind. Daraus ergeben sich bereits auf den ersten Blick
durchschlagende Bedenken gegen diesen Vertrag:
• Es ist ungewöhnlich, dass sich der Staat besonders verpflichtet,
seine Rechtsordnung einzuhalten.
• Es ist bedenklich, dass zu diesem Zweck die Gestaltungsfreiheit
des Parlaments beschränkt werden soll.
• Es ist eigenartig, dass sich der Staat auf diese Weise gerade
gegenüber einer rechtsunterworfenen und misstrauischen innerstaatlichen Minderheit binden
will.
• Es liegt nicht im staatlichen Interesse, dass im wesentlichen nur
der Staat erhebliche Pflichten übernimmt, nicht aber auch der kirchliche Vertragspartner.
• Es liegt nicht im allgemeinen Interesse, einer gesellschaftlichen
Minderheit eine Sonderstellung einzuräumen, die anderen vorenthalten wird.
II. Frühere Konkordate
Die Vertragspräambel spricht von einer „Geltung“ bestehender, d.h. das Land
Brandenburg bereits bindender Konkordate. Ob jedoch das Reichskonkordat und das
Preußische Konkordat die Zeit der DDR überdauert haben, ist ungesichert. Die besseren
Gründe sprechen da-für, dass beide in der DDR nicht mehr gegolten haben. Eine so
weitgehende Formulierung wie die der Präambel könnte deshalb als ein zweifelhaftes
Rechtsanerkenntnis durch das Land verstanden werden und ist schon deswegen nicht
empfehlenswert. Unabhängig von der umstrittenen Frage der Rechtsnatur dieser Verträge
(völkerrechtliche Verträge, völkerrechtsähnliche Verträge, Staatsverträge,
gewöhnliche öffentlichrechtliche Verträge) sprechen die besseren Gründe dafür, dass
sie nach 1945 ungültig geworden sein. Die DDR hat sich nicht als Rechtsnachfolger des
Deutschen Reiches und Preußens verstanden. Sie ist auch nicht automatisch de-ren
Rechtsnachfolger geworden und sie konnte es gegen ihren Willen nicht werden. Der
kirchliche Vertragspartner seinerseits hat die Staatlichkeit der DDR bis zu ihrer Aufnahme
in die UN nicht anerkannt und damit zu erkennen gegeben, dass zwischen ihm und ihr weder
völkerrecht-liche noch staatsrechtliche Beziehungen bestehen. Dieser Vorgang ist
irreversibel. Beruft sich die Katholische Kirche jetzt auf diese Verträge, ist ihr
Verhalten widersprüchlich (venire contra factum proprium) und verstößt gegen Treu und
Glauben. Tatsächlich von der DDR an die Katholische Kirche erbrachte Leistungen können
nicht als Vertragsanerkenntnis verstanden werden. Das offenkundig taktische Verhalten der
DDR-Regierung gegenüber den Kirchen hat insoweit keine rechtsbegründende oder
rechtserhaltende Wirkung. Ob und mit welchen Folgen das Reichskonkordat bei der
Wiedervereinigung für das Gebiet der ehemaligen DDR erneut wirksam wurde, ist ebenso wie
die Ansicht der Vertragsschließenden darüber dem Vertragstext nicht zu entnehmen.
III. Abschluss von Konkordaten
Das Verfassungsrecht des Bundes und des Landes stehen Kirchenverträgen nicht im Wege. Sie
nötigen aber auch nicht dazu, Verträge mit Bekenntnisgemeinschaften abzuschließen.
Ausnahmsweise kann sich jedoch, wenn mit den Kirchen Verträge abgeschlossen wurden, aus
Gründen der Gleichbehandlung (Parität) eine Rechtspflicht des Landes ergeben, auch mit
anderen Bekenntnisgemeinschaften, insbesondere mit Weltanschauungsgemeinschaften,
vergleichbare Vereinbarungen zu treffen.
1. Regelungsmöglichkeiten
Um vertragliche Regelungen mit der Katholischen Kirche zu erreichen, sind Konkordate mit
dem Hl.Stuhl nicht alternativlos. Das Land kann mit den Diözesen unmittelbar Verträge
schließen, ohne den Umweg über Rom nehmen zu müssen. Die Diözesen sind vertragsfähig,
wenn auch nicht staatsvertragsfähig. Mit ihnen können alle erforderlich erscheinenden
zulässigen Inhalte abgesprochen werden. Der Abschluss gerade mit dem Hl.Stuhl ist eine
historische Reminiszenz und dient in erster Linie einem Prestige, das andere Minderheiten
nicht genießen können und auf das deswegen verzichtet werden kann. Der Sache nach wird
der Hl.Stuhl beim Konkordatsabschluss lediglich als Vertreter der innerstaatlich kirchlich
organisierten Katholiken tätig, deren Angelegenheiten im Vertrag behandelt werden.
Vertragsrechtlich gesehen sind die Diözesen auf die Einschaltung des Hl.Stuhls nicht
angewiesen.
2. Nutzen von Kirchenverträgen
Kirchenverträge machen nur Sinn, wenn tatsächlich regelungsbedürftige Fragen
abgesprochen werden. Das ist bei den technischen Einzelheiten des Bekenntnisunterrichts,
des Kirchensteuereinzugs, der Denkmalpflege, der sozialen Dienste und dgl. der Fall.
Unnötige Absprachen sind bestenfalls Quelle künftiger Streitigkeiten. Das vorliegende
Konkordat will weit mehr. Es ist ein sog. kodifikatorischer Kirchenvertrag des
herkömmlichen Typus, der extensiv, wenn auch deutlich einseitig das Verhältnis der
Vertragsparteien zueinander behandelt. Der Nutzen derartiger Kirchenverträge wird in der
Regel überschätzt. Sie stammen aus der Zeit christlicher Monarchien oder totalitärerer
Systeme mit ungesicherter rechtlicher Stellung der Kirche und ihrer zuweilen
beträchtlichen Abhängigkeit von der staatlichen Gewalt. Solche Verhältnisse sind im
demokratischen Rechtsstaat nicht mehr gegeben. Die meisten Konkordatsabreden folgen einem
traditionellen Kanon und wiederholen lediglich, was das Verfassungsrecht und das einfache
Recht bereits hinreichend behandeln. Einzelne tatsächlich regelungsbedürftige Fragen zu
technischen Details können ohne völkerrechtlichen Aufwand und ohne diplomatische
Umständlichkeit unmittelbar mit den Diözesen geklärt und vertraglich fixiert werden.
3. Fehlendes Gesetz über die Rechtsstellung der Bekenntnisgemeinschaften.
Soweit sich die Rechtsstellung der Bekenntnisgemeinschaften, und zwar aller und gleich
welcher Richtung, nicht unmittelbar aus dem Grundgesetz und der Landesverfassung ergibt,
erscheint ein allgemeines Rechtsstellungsgesetz durchaus angebracht und vorteilhaft. Es
würde die Rechtssicherheit der korporierten und nicht korporierten
Bekenntnisgemeinschaften verbes-sern, etwa hinsichtlich ihres Status, der Rechtsstellung
von Untergliederungen, des Kirchensteuerzugs, des anzuwendenden materiellen Rechts, der
Erteilung von Bekenntnisunterricht und der paritätischen finanziellen Förderung
(Subventionierung), der Bildungs- oder Sozialeinrichtungen etc. Ein solches Projekt wäre
neu in der Bundesrepublik Hier könnte sich das Land Brandenburg bahnbrechend verdient
machen. Ein solches Gesetz ist wegen seiner größeren Reichweite und seiner allgemeinen
Bedeutung für alle Bekenntnisgemeinschaften einem klassischen Kirchenvertrag vorzuziehen.
IV. Probleme des Vertragstextes
Das Konkordat enthält Überflüssiges, Unklarheiten und Rechtswidrigkeiten. Es gehört
nochmals gründlich überarbeitet und sorgfältig redigiert.
1. Überflüssige Vertragsklauseln
Überflüssig sind alle Abreden, die lediglich den Inhalt des Grundgesetzes, der
Landesverfassung oder anderer Gesetze wiederholen. Dazu rechnen vor allem die staatlichen
Garantien in
• Art. 1 (Glaubensfreiheit und kirchliche Eigenständigkeit),
• Art. 2 (Sonn- und Feiertagsschutz),
• Art. 7 (Sozialwesen),
• Art. 8 Abs. 1 (Anstaltsseelsorge),
• Art. 9 (Zeugnisverweigerungsrecht),
• Art. 10 Abs. 2 (Rundfunkanstalten),
• Art. 11 Abs. 1 (Körperschaftsrechte),
• Art. 12 Abs. 1 (Eigentumsrechte),
• Art. 17 (Kirchensteuerrecht) und
• Art. 20 (Sammlungswesen).
2. Zweck der vertraglichen Absicherung
Der tiefere Sinn solcher vertraglicher Wiederholungen liegt aus kirchlicher Sicht darin,
die Dauer von (Verfassungs-)Recht vertraglich abzusichern und den kirchlichen Vertragsteil
von wechselnden politischen Mehrheiten unabhängig zu machen. Das lässt sich an Beispiel
von Art. 4 (Religionsunterricht) ersehen. Mit ihm soll der gegenwärtige Zustand
zukunftsfest abge-sichert werden. Diese Absicht ist allerdings illusorisch, weil sie auf
eine verfassungswidrige und daher wirksam nicht erreichbare Bindung des Gesetzgebers
abzielt. Er kann gegenüber Rechtsunterworfenen die sozialgestaltende Gesetzgebung als
seine eigentliche Aufgabe nicht abgeben und sich nicht für die Zukunft festlegen. Seine
Regelungskompetenz ist insoweit unverzichtbar und unabdingbar. Es widerspricht zudem der
Parität der Bekenntnisgemeinschaften, die u.a. eine Ausformung der republikanischen
Egalität darstellt, gerade einigen wenigen gesellschaftlichen Gruppierungen derartige
Zusagen zu machen. Die Selbstbindung des Parlaments verstößt damit auch gegen die guten
demokratischen Sitten. Im demokratischen Rechtsstaat bestehen weder Grund noch Anlass,
derartige Garantien einzuräumen, so wie es nicht ersichtlich infrage kommt, den
Gewerkschaften die Koalitionsfreiheit, den berufsständischen Verbänden die
Berufsfreiheit, den Industrie- und Handelskammern die Gewerbefreiheit, den Medien die
Pressefreiheit und sonstigen gesellschaftlichen Gruppen andere Freiheiten zuzusichern. Von
solchen Absprachen ist konsequent abzusehen.
3. Einzelne Absprachen
Daneben sind - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - weitere Unzulänglichkeiten
festzustellen:
• Art. 3 (Ämterbesetzung) betrifft eine rein innerkirchliche Angelegenheit, in die sich der Staat nicht einzumischen hat.
• Art. 7 Abs. 1 (Anstaltsseelsorge) ist insoweit nicht von Art. 140 GG, Art. 141 WRV gedeckt, als diese Vorschrift die sog. Polizeiseelsorge betrifft. Der zur sog. Anstaltsseelsorge ermächtigende Art. 141 WRV gilt neben dem ‚Heer’ lediglich für die ‚öffentlichen Anstalten’. Die Polizei ist keine derartige öffentliche Anstalt.
• In Art. 10 Abs. 1 (Rundfunk) verpflichtet Satz 1, darauf hinzuwirken, dass angemessene Sendezeiten für ca. 3% der Bevölkerung im öffentlichrechtlichen Rundfunk zur Verfügung stehen. Was geschieht mit dem 97%igen Rest?
• Art. 10 Abs. 1 Satz 2 hält das Land zum Schutz der „sittlichen und religiösen Überzeugungen der Bevölkerung“ in Rundfunkprogrammen an. Sind damit auch die Überzeugungen nichtkatholischer oder gar nichtgläubiger Bürger gemeint? Vertritt die Katholische Kirche „die“ Bevölkerung? Warum verpflichtet sie sich nicht gleichfalls, die sittlichen und religiös-weltanschaulichen Überzeugungen anderer zu respektieren?
• Nach Art. 10 Abs. 1 Satz 3 soll die Katholische Kirche in den Aufsichtsgremien des Rundfunks angemessen vertreten sein. Können Kleingruppen überhaupt derart berücksichtigt werden, ohne dass die Funktionsfähigkeit darunter leidet? Was ist, wenn auch andere kleiner Bekenntnisgemeinschaften einen derartigen Anspruch erheben?
• Art. 11 Abs. 1 Satz 1 beseitigt nicht die Zweifel daran, ob die Katholische Kirche ihren öffentlichrechtlichen Status nach der Wiedervereinigung wiedererlangt hat; sollte sie ihn in der DDR verloren haben, kann er nur nach Art. 137 Abs. 5 Satz 2 WRV verliehen werden.
• Die Gleichsetzung von kirchlichem Dienst mit öffentlichem Dienst in Art. 11 Abs. 1 2 ist nicht mehr gerechtfertigt.
• Art. 11 Abs. 2 (kirchliche Gebietsveränderung) betrifft einen Gegenstand, der gleichfalls außerhalb der staatlichen Kompetenz liegt. Die Kirchen können sich kraft ihrer in Art. 137 Abs. 3 WRV verbürgten Eigenständigkeit organisieren wie sie wollen, und sie sind dafür niemandem rechenschaftspflichtig.
• Art. 12 Abs. 2 und 3 (Enteignung) beziehen sich auf Selbstverständlichkeiten, die vertraglich zu regeln kein Bedarf besteht.
• Für Art. 13 Abs. 1 mit 3 (Kirchliche Friedhöfe), die sich inhaltlich bereits aus Art. 4 GG (Religionsfreiheit) ergeben, ist gleichfalls kein Regelungsbedarf anzuerkennen.
• Art. 13 Abs. 4 (Friedhofsgebühren) lässt im Unklaren, ob es sich um echte öffentlich-rechtliche Gebühren handelt, die hoheitlich mit Verwaltungsakt (Gebührenbescheid) er-hoben werden und im Streitfall vor die Verwaltungsgerichten gehören.
• Art. 13 Abs. 5 (Friedhofsbenutzung) ist neutralitätsrechtlich zweifelhaft. Kirchliche Friedhöfe sind religiöse Einrichtungen, die zu benutzen niemand gezwungen werden kann. Die öffentliche Aufgabe, für eine angemessene Totenbestattung zu sorgen, ver-pflichtet die öffentliche Hand und kann nicht auf die Kirchen verlagert werden.
• Art. 20 (Gebührenbefreiung) kann, wenn überhaupt, wegen der Parität nur allen Bekenntnisgemeinschaften eingeräumt werden. Das Land hätte sich also zu überlegen, ob es tatsächlich so weit gehen will und kann, eine Abrede zu treffen, auf die sich später die übrigen Bekenntnisgemeinschaften gleicherweise berufen können.
• Art. 22 (Zusammenwirken). Kooperation zwischen Staat und
Bekenntnisgemeinschaften ist in einer Gesellschaft organisierter Interessen grundsätzlich
möglich. Werden aber Formen des Zusammenwirkens vertraglich institutionalisiert, so hat
das Folgen für die übrigen Bekenntnisgemeinschaften. Es wird auch hier nicht deutlich,
ob der staatliche Vertragspartner diese Konsequenz erkannt hat.
4. Vertragsdauer
Kirchenverträge werden auf lange Sicht abgeschlossen und begründen daher rechtliche
Dauerverhältnisse. Bei solchen andauernden Rechtsbeziehungen ist wichtig, unter welchen
Voraussetzungen und wie sie an spätere wesentliche Änderungen der rechtlichen oder
tatsächlichen Verhältnisse angepasst werden können. Besondere irreguläre Folgen für
eine Vertragskündigung ergeben sich aus der Konkordatsform zwar nicht. Auch hier gilt,
dass bei Wegfall der Vertragsgrundlage der Vertrag angepasst oder gekündigt werden kann.
Was aber formal erschwerend fehlt, ist eine Art. 23 Abs. 2 Ev. Kirchenvertrag
entsprechende Kündigungsklausel. Weil zudem Art. 23 Abs. 1 Ev. Kirchenvertrag eine
Meistbegünstigungsklausel enthält, dürfte Art. 23 Abs. 2 Ev. Kirchenvertrag seinerseits
durch das Konkordat gegenstandslos werden. Die Verträge sind insoweit nicht ausreichend
miteinander abgestimmt. Mit dem Verzicht auf klare Kündigungsbestimmungen ist für das
Land das Risiko verbunden, das Konkordat künftigen veränderten Umständen nur unter
erschwerten Bedingungen zu seinen Gunsten anpassen zu können. Im Freistaat Bayern wird
gegenwärtig demonstriert, was es bedeutet, trotz der Freundschaftsklausel Verbesserungen
zugunsten des Staates zu erreichen. Obwohl die staatliche Finanznot offenkundig und die
landesweite Versorgung mit katholisch-theologischen Fakultäten überdimensioniert ist (so
jedenfalls auch der Bayer. Rechnungshof), denken die Bischöfe nicht daran, sich auf
Abstriche an der Zahl der sechs konkordatlich vereinbarten katholisch-theologische
Fakultäten einzulassen.
5. Vertragszeitpunkt
Im Hinblick auf ein künftiges Bundesland Berlin-Brandenburg erscheint der
Konkordatsabschluss zum jetzigen Zeitpunkt als besonders ungünstig. Durch eine
Gebietsvereinigung würden zwei Landesteile mit unterschiedlicher Konkordatsgeltung
entstehen, und es müsste im Interesse der Rechtseinheit im Lande neu verhandelt werden.
Außerdem würde das Konkordat mit Brandenburg den Entscheidungsrahmen der Berliner
einengen und sie eventuell in nicht erwünschter Weise präjudizieren. Daraus könnte ein
Hindernis für künftige Vereinigungsverhandlungen entstehen.
6. Gleichbehandlungsaspekte
Der moderne, säkulare, bekenntnisneutrale Verfassungsstaat hat ein ausgeglichenes
Verhältnis zu allen Bekenntnisgemeinschaften auf seinem Gebiet zu pflegen und alle
paritätisch zu behandeln. Die paritätsrechtlichen Konsequenzen des Konkordats scheinen
auf staatlicher Seite nicht ausreichend oder zutreffend gewürdigt worden zu sein.
a) Gleichbehandlungsgrundsatz. Zu den tragenden Grundsätzen des
Bekenntnisverfassungsrechts gehört der Gleichbehandlungsgrundsatz (Paritätsprinzip). Er
wird in der Praxis nicht konsequent beachtet, und schon die Tatsache des
Konkordatsabschluss ist ein bezeichnender Beleg dafür, dass es Gleichheit für alle noch
nicht gibt. Die Parität erlaubt es nicht, dass sich der Staat mit bestimmten
Bekenntnisgemeinschaften besonders und bevorzugt abstimmt. Es ist deswegen problematisch,
dass sich das Land Brandenburg mit einer religiösen Minderheit konkordatlich arrangiert,
ohne sich daneben entsprechend für andere religiös-weltanschauliche Minderheiten zu
engagieren. Dabei läge es beispielsweise ohnehin nahe, zu Gunsten der jeweils nach 1933
und 1945 verfolgten Freidenkerverbände und ihrer Nachfolgeorganisationen gleichfalls
initiativ zu werden, statt wie bisher einen Humanistischen Lebenskundeunterricht an den
öffentlichen Schulen nachhaltig zu verhindern.
b) Meistbegünstigung. Der Paritätsgrundsatz wird in Art. 23 Abs. 1 Ev.
Kirchenvertrag (Gleichbehandlungsklausel) im Sinne einer Meistbegünstigungsklausel
konkretisiert. D.h. in allen im Konkordat geregelten Punkten ziehen die evangelischen
Kirchen - gewollter Maßen? - mit der Katholischen Kirche - gleich. So wird deswegen Art.
23 Abs. 2 Ev. Kirchenvertrag gegenstandslos, weil das Konkordat keine Kündigungsklausel
enthält. Der Paritätsgrundsatz gilt aber nicht nur im Verhältnis der Kirchen
untereinander, sondern zugunsten aller religiös-weltanschaulicher
Bekenntnisgemeinschaften. Es erscheint zweifelhaft, ob die Landesregierung die
Konsequenzen daraus richtig erkannt und zutreffend gewürdigt hat. Es können etwa
künftig weltanschauliche Bekenntnisgemeinschaften Gleichbehandlung hinsichtlich ihres
innerverbindlichen Bildungswesens beanspruchen. Deshalb wäre es interessant zu wissen,
wie sich die Landesregierung den künftigen Vollzug des Gleichbehandlungsgebots künftig
vorstellt.
V. Staatliche Leistungen
Einen wichtigen Gegenstand von Kirchenverträgen bilden üblicherweise und so auch beim
gegenwärtigen Konkordat die finanziellen Leistungen des Staates (Art. 15) und die
Eigentumsverhältnisse der Kirchen (Art. 12).
1. Regelungsgehalt
Zweck der Abreden über Staatsleistungen ist, Unklarheiten an ihrem Grund und ihrer Höhe
auszuräumen. Solche Zweifel im Vergleichswege zu klären, kann eine durchaus sinnvolle
Vertragsaufgabe bilden. Es hätte diesbezüglich der Klarstellung gedient, wenn
ausdrücklich erwähnt worden wäre, dass dadurch etwaige frühere einschlägige
Übereinkünfte gegenstandslos werden. Allerdings gewährleistet Art. 15 Abs. 1 nur dann
umfassend dann seinen Zweck, wenn und soweit frühere Leistungsverpflichtungen aus den
Säkularisationsabfertigungen noch nicht untergegangen waren. Weil aber nach Sach- und
Rechtslage zu vermuten ist, dass frühere Leistungspflichten generell untergegangen sind,
sind die einschlägigen Abreden für den kirchlichen Vertragspartner überaus günstig und
bevorzugen ihn gegenüber anderen Bekenntnisgemeinschaften. Alte Probleme werden mit Art.
15 Abs. 1 lediglich durch neue ersetzt.
2. Folgelasten
Vergleichen sich Land und Katholische Kirche über zweifelhafte Leistungen, so beseitigen
sie zwar Unsicherheiten im Verhältnis zueinander. Jedoch können daraus andere Zweifel
für den Fall entstehen, dass Leistungspflichten tatsächlich nicht mehr bestanden haben.
Denn neu mit dem Konkordat gewährte Subventionen an die Katholische Kirche begründen
Ansprüche anderer Bekenntnisgemeinschaften auf Gleichbehandlung. Für das Land folgen
daraus finanzielle Risiken, die, wenn sie schon nicht vermieden, so doch kalkuliert werden
sollten. Es ist sicher nicht nur wünschenswert, dass mögliche finanzielle
Konkordatsfolgen zur Information des Parlaments und der Allgemeinheit quantifiziert
werden. Eine Informationspflicht der Landesregierung besteht jedenfalls gegenüber dem
Parlament, das wissen muss, mit welchen haus-haltsrechtlichen Folgen zu rechnen ist, wenn
es dem Vertrag zustimmt.
3. Säkularisationsfolgen und Religionsfürsorge
Soweit es sich bei den staatlichen Zuwendungen um Säkularisationsdotationen handelt,
würde, wer von Napoleon enteignet worden ist, weitaus günstiger stehen, als wer von
Stalin enteignet wurde. Jedenfalls können nur echte (Entschädigungen) und wirksam
gebliebene (was nicht der Fall sein dürfte) Säkularisationsabfertigungen ausschließlich
an die einst enteigneten Kirchen gezahlt werden. Alle anderen Zuwendungen stellen nach
gegenwärtigem Stand begrifflich Subventionen dar. Sie unterliegen dem Paritätsgrundsatz
und sind folglich allen Bekenntnisgemeinschaften paritätisch auszureichen. Altrechtliche
Leistungstitel beruhen in der Regel auf der besonderen Religionsfürsorge der christlichen
Monarchie (cura religionis), die in der bekenntnisneutralen Republik seit Weimar der
Verfassung widerspricht. Solche Leistungspflichten wie Baulasten, Patronate und dgl. sind
spätestens zu Zeiten der DDR untergegangen. Wenn und soweit sie als Subventionen neu
begründet werden (sollen), können sie nicht auf die Kirchen beschränkt bleiben. Auch in
dieser Frage lässt der Vertrag nicht einmal erkennen, ob die Problematik solcher rein
religionsfürsorgerischer Leistungen den Vertragsparteien bewusst war. Sind zwischen ihnen
altrechtliche Rechtsverhältnisse erloschen, hat sich die Frage nach einer Weitergeltung
vormals vereinbarter Zuwendungen ohnehin erledigt. Für neu begründete Staatsleistungen,
die nicht auf Grund einer bestehenden Rechtspflicht frühere Rechtsverluste ausgleichen
sollen, gelten ausnahmslos alle Rechtsvorschriften, die das Subventionsrecht regeln.
4. Leistungsgarantie
Die Garantie von Staatsleistungen (Art. 15 Abs. 1 Satz 3, nicht so deutlich Abs. 2 Satz 3)
widerspricht den staatlichen Interessen, weil sie unabhängig von der jeweiligen
wirtschaftlichen Situation des Landes gewährt wird. Es müssten danach selbst bei
erheblich sinkender staatlicher Leistungsfähigkeit Staatsleistungen mindestens konstant
bleiben. Unter freundschaftlich verbundenen und kooperierenden Vertragspartnern sollte bei
fairen Bedingungen auch die Möglichkeit einer Leistungsminderung vertraglich vorgesehen
werden. Die Freundschaftsklausel des Konkordats bietet dem Land auch insoweit keinen
verlässlichen Interessenschutz.
VI. Öffentliche Meinungsbildung
Die wie üblich vertraulich gebliebenen Vertragsverhandlungen mit dem Hl.Stuhl haben die
für den demokratischen Konsens wichtige und innerstaatlich rechtsfriedenstiftende
öffentliche Meinungsbildung behindert. Die Vertragsmaterialen stehen der Öffentlichkeit
nicht zur Verfügung. Der Landtag, der nach der bisherigen Prozedur den Vertrag nur noch
absegnen oder ablehnen kann, sollte sich, wenn er seine Kontrollpflicht gegenüber der
Landesregierung ernst nimmt, sein souveränes Gestaltungsrecht nicht abnehmen lassen.
VII. Abschließende Beurteilung
Allgemein gesehen ist das gegenseitige Verhältnis der Vertragsschließenden im
Vertragstext nicht ausgewogen. Die kirchlichen Rechte überwiegen, und auch im
Schlussprotokoll dominiert staatliches Entgegenkommen. Dabei geht es letztlich nicht
darum, gegenüber Kirchen großzügig zu sein. Das Problem liegt darin, dass nicht alle
Bekenntnisgemeinschaften in den Genuss dieser Großzügigkeit kommen. Immerhin könnte
sich, wer sich die Religionsfreiheit und ihre Implikationen in besonderer und
ungewöhnlicher Weise zusichern lässt, seinerseits verpflichten, die staatliche
Rechtsordnung einzuhalten, den inneren Frieden zu wahren und tolerant gegenüber anderen
Bekenntnisgemeinschaften zu sein. Wer dem Staat misstraut und neben der beschworenen
Verfassung zusätzliche Beteuerungen fordert, sollte selbst seine Rechtstreue
bekräftigen. Die Unausgewogenheit der Vertragssituation ist bis in die
Höflichkeitsformeln im Schriftverkehr zu verfolgen. Während der Ministerpräsident
entsprechend den Gepflogenheiten den Nuntius als den Vertreter des Hl.Stuhls mit
„Exzellenz, Hochwürdigster Herr Nuntius“ adressiert, lässt sich der Nuntius
lediglich zu einem „Sehr geehrter Herr Ministerpräsident“ herbei; es reicht
nicht einmal zu einem „Sehr verehrter Herr“.
Insgesamt ist aus staatlicher Sicht der Vertragsabschluss mit völkerrechtlichem Flair im
vereinbarten Umfang weder inhaltlich noch aus formellen Gründen geboten oder auch nur ein
politisches Desiderat. Der Konkordatstext, der deutlich sachlich-inhaltliche Mängel zeigt
und vertragstechnisch-handwerkliche Schwächen erkennen lässt, ist ein Dokument des
kirchlichen Misstrauens gegenüber dem weltlichen Staat. Er folgt einem traditionellen,
durch die Entwicklung überholten Musterkatalog kirchenvertraglicher Vereinbarungen. Er
wird angesichts einer pluralistischen, mehrkonfessionellen und vor allem
kirchenabständigen Gesellschaft den heutigen Anforderungen an Kirchenverträge und vor
allem den Belangen des Landes Brandenburgs und seiner kirchlich nicht gebundenen
Bevölkerungsmehrheit nicht gerecht. Er schafft keine Rechtssicherheit, dafür ausreichend
Konfliktstoff. Er sollte, wenn es denn schon ein Kirchenvertrag und gerade ein Konkordat
sein muss, entschlackt und eindeutiger werden. Stimmt der Landtag dem Konkordat nicht zu,
ergibt sich wenigstens die Möglichkeit, nochmals und besser zu verhandeln und zu
formulieren. Rechtliche oder politische Nachteile für das Land sind nicht zu befürchten.
Schließlich ist auch ohne Konkordat ist ein gedeihliches Auskommen der Vertragsparteien
möglich. Wirklich regelungsbedürftige Fragen können unmittelbar mit den Diözesen in
Einzelheiten von Fall zu Fall geklärt oder gegebenenfalls gerichtlich ausgetragen werden.
Nüchtern betrachtet würde ein Vertrag mit den Diözesen genügen, um sich gegenseitig
über das, was tatsächlich zu regeln ist, abzustimmen. Dem Landtag ist zu empfehlen, dem
Konkordat jedenfalls in seiner jetzigen Form nicht zuzustimmen.
München, 26. Januar 2004